新型城鎮化的四類核心空間發展機遇解讀

2019年3月的最后一天，國家發展改革委發布了《2019年新型城鎮化建設重點任務》的通知；提出按照統籌規劃、合理布局、分工協作、以大帶小的原則，立足資源環境承載能力，推動城市群和都市圈健康發展，構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化空間格局，重點對城市群、都市圈、中小城市、特色小鎮四類城市作出了核心發展要求。基于這樣的指示，東灘顧問也希望強化對這四類載體做一個解讀。

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結合《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》來看，筆者認為，未來至少有三類空間是城市群內最值得關注的區域。

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一是交通樞紐地區

按照《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》及相關文件，未來軌道交通將是支持城市群發展的最核心支撐。因此交通樞紐型地區，即“TOD”發展模式必將成為城市最核心的增長動力。比如，空鐵聯動的大虹橋樞紐以及成為上海乃至整個長三角的核心熱點板塊。最近備受關注的北京、上海第三機場選址問題，其實也代表著這一類地區的崛起，各個城市都將臨空經濟、高鐵樞紐經濟作為支撐城市發展的未來最核心潛力地區。

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大虹橋樞紐
二是跨界型地區

在長三角一體化戰略出臺的時候的第一個重要動作就是打造長三角一體化發展示范區，目前計劃重點落在三省交界處，如青浦、嘉善、吳江等。不得不說，對于這一類地區，重點是補短板，本來應該屬于城市間通勤的便捷區域，以前在行政干預下，竟然成為三不管地帶。目前，長三角一體化示范區在交通基礎設施聯通、產業協作、行政方面投入巨大的人力物力，一定會成為未來迅速崛起的地區。以長三角一體化示范區為例，多條跨省通道正在建設之中，而上海張江、上海臨港也開始在這些片區打造“飛地經濟”示范區。未來按照深汕合作的經驗，這些飛地片區里落戶的企業和人才，有可能同步享受上海和當地的綜合性優惠政策，包括稅收、戶口、公共服務等方面，都有可能優勢更加突出。

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三是生態型地區

有一句話叫有風景的地方就有新經濟。然而，世界上絕大部分風景優美的地區都人跡罕至，顯然不合適發展經濟。然而，在以經濟發展為核心的城市群內部，這些風景資源卻成為了稀缺資源，不僅僅是旅游的圣地，更是未來創新經濟發展的圣地。以長三角為例，蘇州的金雞湖，早已成為蘇州生產性服務業最為集中的地區。西湖已經從原來的旅游勝地，逐步成為了科創中心，最近的西湖大學和湖畔大學均落戶西湖邊上。而嘉興的烏鎮，已經不僅僅是江南水鄉的“似水年華”，更成為世界互聯網大會的核心。而近年來，上海的崇明世界生態島、寧波的東錢湖、東莞的松山湖、武漢的東湖、廣州的白云山、北京的古北水鎮，以及長三角城市群臨近的黃山、宣城等城市群生態地區，也開始逐步承擔更為重大的創新功能。

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關于都市圈，需要關注的應該是其空間半徑，不同半徑對應著不同的通勤距離和時間，常常意味著不同的功能布局。

依據對巴黎、紐約、倫敦、東京等國際都市圈以及上海、北京等國內特大城市都市圈的研究，依據交通距離和方式的不同，常常對應著不同的功能布局。

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0-5公里內，屬于城市中心區，應該是大城市核心功能集聚的中心（中央活動區），主要是金融、文化等核心功能，屬于步行可達的范圍。

5-15公里,一般主要是城市商業、居住功能最密集的區域，也是產城融合最好的邊去

10-30公里,屬于城市新經濟功能的重要組成部分，如上海的虹橋、迪士尼，以及嘉定、寶山、閔行、青浦等新城區都在這一范圍。這是屬于軌道交通可達的最核心片區，相對來說，跟主城區有相對密切的聯系。

30-60公里，一般屬于功能性新城市的培育區，由于距離較遠，一般需要形成相對獨立的城鎮功能，如上海的臨港、金山以及崇明，以及與上海相鄰的昆山、太倉、嘉善。這個片區與主城區通勤距離較長，需要發展較為完善的城鎮體系。

60-120公里，是都市圈的功能輻射區，一般為高鐵交通半日經濟圈，屬于城市的重要影響范圍，如上海與蘇州、南通，主要屬于這樣的發展范圍。以前，在研究上海勢力圈的時候，一般認為上海在蘇錫常經濟圈能夠輻射到的核心范圍主要到無錫一帶，到常州就比較弱了，常州更多與南京都市圈經濟聯系較為密切。

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《2019年新型城鎮化建設重點任務》提出，中小城市發展要分類施策，都市圈內和潛力型中小城市要提高產業支撐能力、公共服務品質，促進人口就地就近城鎮化；收縮型中小城市要瘦身強體，轉變慣性的增量規劃思維，嚴控增量、盤活存量，引導人口和公共資源向城區集中；強化邊境城市穩邊戍邊作用，推動公共資源傾斜性配置和對口支援；穩步增設一批中小城市，落實非縣級政府駐地特大鎮設市。穩妥有序調整城市市轄區規模和結構。推動經濟發達鎮行政管理體制改革擴面提質增效，解決法律授權、財政體制、人員編制統籌使用等問題。強化小城鎮基礎設施和公共服務補短板，提高服務鎮區居民和周邊農村的能力。指導各地區制定設鎮設街道標準，規范調整鄉鎮行政區劃。

首先，我們來看一下什么叫中小城市，按照2015年出臺的《關于調整城市規模劃分標準的通知》，城區常住人口50萬以下為小城市，50-100萬的城市為中等城市，100-500萬的城市為大城市。其中把小城市按20萬以下和20-50萬劃分為兩等；大城市按100-300萬，300-500萬劃分為兩等。

需要指出的是，這些不同類型的城市所面臨的格局具有較大的差異。根據李曉江等人的研究，我國的人口，呈現出兩端增長的趨勢。近20年來，超1000萬人的超大城市，即北上廣深人口仍在增加，此外，隨著農民的就地城鎮化，50萬以下的小城鎮（主要是縣城），人口增加較為迅速。然而，一些處于中間的城市，尤其是50-100萬以及100-300萬左右的城市，人口增速較慢，有的甚至出現了明顯的下滑。以這幾日刷屏的黑龍江鶴崗來說，人口在107萬左右，就處于這種尷尬的境地。

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不同等級城市人口和GDP比重變化（李曉江等 2015）

那么未來哪些城市值得關注呢？

首先是位于三大城市群（京津冀、長三角、粵港澳）之內的城市，無論大中小城市，都值得關注。

其次是300-1000萬的城市，尤其是300-500萬這些城市基本以省會和重點城市為主，是未來全力打造的城市，是有較大機會的。2016年的所謂“房價四小龍”，合肥、廈門、蘇州、南京，除南京以外，都在這個區間里。

再次，對于一些50萬以下的城市，主要包括發達地區的縣城以及一些欠發達地區人口較多的縣城和鎮，也是值得關注的地區。對于發達地區的鄉鎮，有很多人口超過20萬，乃至50萬，比如東莞的虎門鎮、佛山的北滘鎮、溫州的龍港鎮、嘉興的織里鎮等，顯然已經不能按一般的鎮來考慮，未來需要注入更多的城市功能，實現產城融合，這一輪指導意見也提出在產城融合的也會強化按照城市的管理權限進行放權。對于這些超級大鎮或縣城，未來正強化從工業園區到產業新城的發展路徑。

而對于一些欠發達地區的人口密集型地區，以縣城為核心的區域仍然是未來發展的重點，主要考慮眾多無法完全融入城市的鄉村人口城鎮化，只不過很多地區在上一輪棚改中，已經消耗了大部分未來的增長紅利，但是隨著產業以及公共服務設施的進一步完善，以及未來10年60-70后嬰兒潮人口的返鄉，這一部分地區仍有一定機會。例如安徽阜陽市的臨泉縣，人口達到200萬。在這樣的人口規模下，即使流失近1/3，仍然有超過100萬人需要就地城鎮化。目前，縣城規模已經達到30萬以上，但其中進城讀書的學生及陪讀家長就達到1半以上，反而是非農產業發展滯后，難以支撐縣城的長遠發展。但隨著未來打工人口逐步返鄉創業帶來的以勞動密集型和支農型的產業發展，相信這樣的中小城市發展對于穩定國家格局仍然具有重要的意義。

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然而，對于人口在50-300萬的城市而言，首先需要強化的應該是產業能力，更多承接發達地區以及周邊城市群的輻射效應，通過實體經濟的發展增強城市競爭力，才有可能在新一輪的人口競爭中不敗下陣來。

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前段時間，特色小鎮大熱，一時間各地都開始了特色小鎮的建設，尤其是各大房地產商紛紛涌入特色小鎮領域，很快就出現了“特色小鎮房地產化”的現象，中央及各地方紛紛發文對此表示警惕和擔憂。

首先，特色小鎮必須有產業基礎。以最出名的杭州“夢想小鎮”為例，項目毗鄰海創園、阿里巴巴淘寶城，產業環境條件得天獨厚，交通配套也非常好；相鄰的浙大、杭師大等高校，則成為最強大的人才資源庫。

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夢想小鎮位置

其次，“特色小鎮”房地產化對不對？上海市委書記李強近日提出，“要將所有的產業園區打造為特色小鎮”，其核心就在于傳統的產業園區產城融合不足，園區面貌較差。而通過適度的房地產開發，推動基礎設施建設，實現人口的職住平衡，改善園區環境是非常重要的。尤其對于信息產業、生物科技等高科技產業，建設符合高層次人才需求的園區環境，雖然現在每個產業園都言必稱“硅谷”，但如果能夠把每個上海硅谷、松江硅谷、合肥硅谷。。。都真正建設成為硅谷的面貌、硅谷的品質、硅谷的創新森林體系，哪怕產業沒有硅谷那樣高端先進，都將真正強化我們國家產業的創新性。

再次，特色小鎮并不同于“產業園區”，重點在于“特色”。只有形成小而精、聚而強的產業特色基礎，實現為同一產業不同環節服務的人才在統一空間下的無障礙交流，才能讓特色小鎮煥發生命力。這就決定了特色小鎮和工業園以及寫字樓不一樣的點，一般來說，寫字樓里的企業，連對面的辦公室是干什么的都未必清楚，而在很多傳統的特色小鎮中，任何一家企業，都能夠對整個小鎮的所有情況如數家珍。在德國，寶馬這樣的大企業總部依舊落戶在鎮上，在鎮的周邊，他能夠找到與其產業相關的很多配套人才。

尤其是現在特色小鎮需要進一步明確投資主體，通過一體化的園區建設、社區建設、服務平臺建設、城鎮公共服務建設，打造面向未來的新型產業載體空間，是非常重要的。然而特色小鎮更多是一個運營的概念，應該作為企業長期耕耘的精品工程。對于任何一家企業來說，做好一個特色小鎮都是非常不容易的，與一般的住宅地產、商業地產甚至一般化的工業地產都不一樣，一個特色小鎮的發展模式很難復制到另一地區。這就意味著，在特色小鎮建設過程中，熟悉本地產業基礎的投資主體更應該發揮更大的作用，而非國內各大地產龍頭的拿地狂歡與模式復制。